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法治框架下健康權的政府保障職責
發布時間:2020-02-25 09:43 星期二
來源:法制日報——法制網

□ 王晨光 (清華大學法學院衛生法研究中心主任、教授、博士生導師)

公共衛生管理和服務作為國家向國民提供的一種公共福利,對于民生建設和社會發展而言極為必要。但是,“一個有力量保護其公民的國家,也有力量壓迫其公民”。政府主導型公共衛生事業的建立與強化,乃是國家職能的深化和具體化,同時也是國家權力的一種擴張。正如醫學史家余新忠先生所憂慮的那樣,“但若不能意識到這些制度本身隱含的權力關系,而不能建立起相應的監督和制約機制,那么,政府的職能往往就會以現代化名目合理、合法地無限擴張,民眾的實際需求也就很難得到必要的重視”。因此,提出政府在公共衛生中應發揮其應有的主導作用的同時,也提出了這樣一個命題,即政府所享有的公共衛生管理職權只有在法治的框架之下受到控制和約束時,才可能是正當的。事實證明,只有法治才能為公共衛生的發展提供可靠的制度保障。早在古希臘時期,思想家亞里士多德(Aristotle)就對“法治”有過經典的闡述,他認為法治應當包含兩重意義:“已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”可見,法治框架下的公共衛生國家治理不僅要求建立起一套完整的公共衛生法律制度,還要求立法者既有公共政策的宏觀設計能力,又有制度建構的微觀操作能力,以保證公共衛生法律制度能夠得以順利實施。

法治首先在形式意義上要求法律的權威高于任何個人的權威。國家權力必須受到法律的限制,其實質乃是保障人的自由。“只有當所有的權力都受到法律的支配,法律乃是至高無上的權威的時候,自由才可能存在。”C.E.布萊克(C.E.Black)認為,由政府主導的現代化要求合理地發揮政府的功能,而法治則是現代行政機關發揮作用的基礎。我國《憲法》第5條規定,“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律”,“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。這為政府在公共衛生中的權力運作奠定了法治的框架。職權對于政府而言是一種權力,也是一種責任。政府在公共衛生領域不僅需要忠實地履行法律賦予的權力,而且需要在法律所規定權限范圍內行使權力,并且遵循法律規定的程序。這是公共衛生政府主導法治化的形式要件。法治對政府公共衛生職權的規范與限制的主要任務在于避免政府對公共衛生的主導陷入兩個極端:一是政府恣意運用懲罰、強制等手段侵犯公民的合法權益;二是政府權力受到過分的限縮,導致難以應對公共危機。而政府權力在實踐中容易受到利益的驅使,經常難以準確把握行使的邊界,或者過于積極主動導致超越權限,或者過于消極被動而導致不作為。因此,法治框架下的公共衛生政府主導需要解決的不是簡單地如何限權、控權的問題,而是要研究政府應該怎樣正確地行使權力和履行職責。

而從實質意義上的法治來講,它不僅僅是有關治國方略和法律權威的問題,而關系到作為國家權力來源的法律的“合法性”以及相關的政體問題,這就是法治與民主的關系問題。西方法治的價值基礎在于“天賦人權”學說和“主權在民”原則,“西方法治既以民主和人權為目的,也是民主和人權的保障”。一個國家必須致力于使其規制行為具有公信力和公正性,這是政府規制正當性和有效性的前提。一種持續穩定的法秩序只能建立在絕大多數公民的認同和接受的基礎之上。如果個人的權利和自由是法治的基礎,那么法治就不僅要求對國家權力進行限制,還要求國家權力應具備民主正當性。對于現代法治而言,其實質內涵除了必須建立在民主政治基礎上以外,還要求實現科學之治,實現國家治理能力現代化。也就是說,法治總是一種蘊含著特定價值選擇的形式。“法治不僅是法律的,而且還是政治的、社會的和文化的。”國家權力不應當被過于簡單地想象為對個人自由的唯一壓迫者,個人自由是有邊界的,這種邊界既存在于一個人的自由與他人自由的沖突之中,也體現在個人自由與公共利益的沖突之中。因此,國家權力也擔負著對公民的各種自由予以規范和調整的任務。在公共衛生中,法律的主要作用在于對各種沖突的利益關系進行調和,并設定一種可以得到廣泛接受的法秩序。而其作用的方式則是為法律關系主體配置權利和義務。在形式法治層面,公權力為個人設定義務或者限制個人權利都需要法律上的授權,這是行政法治原則的要求。而在實質法治層面,還必須考慮作為公權力來源的法律是否具有“合法性”的問題,即立法本身的科學性、合理性和可接受性。

以“非典”后我國的傳染病防治法律制度改革為例。在2004年傳染病防治法修訂以前,我國法律規定的傳染病防控強制措施在適用范圍以及措施種類方面都較為有限,無法適應新型突發性傳染性疾病的防治需要,這為2003年SARS病毒在我國的暴發埋下制度隱患。2003年5月,為控制SARS疫情,國務院迅速制定并頒布了《突發公共衛生事件應急條例》,這部條例大大擴張了當時傳染病防治法所限定的適用范圍,從確診病人擴大到疑似病人及其密切接觸者,而且在強制措施的實施主體以及可以采取的措施種類上都突破了傳染病防治法的授權,其合法性與合理性受到法學界質疑。顯然,《突發公共衛生事件應急條例》是國務院在特殊緊急的歷史條件下制定的。“非典”之后,在認真審視并反思公共衛生法律體系的漏洞與弊病、總結抗擊“非典”過程中的經驗的基礎上,全國人大常委會于2004年修訂了傳染病防治法,并于2007年制定了《中華人民共和國突發事件應對法》,之后在2013年對傳染病防治法進行了修正。至此,我國在疾病防控和應對突發公共衛生事件方面的國家能力得到全面提升。這是我國政府基于保護公民健康的使命適用緊急處置權處理突發公共衛生事件的典型例證,同時也是立法者及時對因緊急狀態立法而出現的法律規范間的矛盾進行協調,從而健全相應的機制和制度,維護法治權威的實踐范本。

責任編輯:梁成棟
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